Szociális védelem és önkormányzatiság,

különös tekintettel a finanszírozási problémákra

Alap megjegyzések

• normatív finanszírozás és alkotmányos alapelvek
• nemzeti koncepcó: munkalapú társadalom sajátos és lokális értelmezése
• szereplők közötti munkamegosztás és finanszírozási megoldás
• ingyen ebéd nincs: de mennyibe kerül ha mégis ingyen van
• Jó-e szegénynek lenni és jó-e ha erről van papírja is

• A témakört alapvetően érinti, hogy miképpen finanszírozódjon a társadalmi segítségnyújtás. Ma alapvetően a normatív alapú finanszírozás, ami alkotmányos és megfelel a minden állampolgár egyenlő elvnek. Két probléma van:

• nem minden állampolgár egyenlő, pozitív diszkriminációra kevés a lehetőség
• a normatívák, mutatók megállapításánál további probléma: bázis alapon számolják – szükségszerűen. Azaz GDP növekedéshez, infláció alakulásához stb. viszonyítva állapítják meg, bontják le a következő évi lehetőségeket, szükségszerűen, nem az igényekhez vagy azok növekedéséhez.

• másik probléma, hogy egyáltalán sehol sem tudják pont annyiból megoldani mondjuk egy öregek napközi otthonának a fenntartását, mint a nemzeti átlag. Lehet mutatószámokkal differenciálni, de sokkal jobb helyzetet az sem eredményez, mert az élet még annál is sokszínűbb, mint a mutatószámok (banchmarkok) alapján kiszámítódik vagy az alapján korrigálnak. Főképp nem korrigálják a település nagyságból (pontosabban kicsiségből) és az elmaradottságból adódó különbségeket. Erre szólóan nincs is javaslat.

• mindenképpen megfontolandó viszont integráltabb kategória rendszert alkalmazni, nem járható út, hogy mindenre külön normatíva legyen, minden előzetes vizsgálat nélkül hány embernek és valójában miért jár egy-egy adott támogatás. Példaszerűen, nem lehet zongora tanítási, hegedűtanítási, fuvola tanítási stb normatívát kialakítani, minimum zenetanítási még inkább művészetoktatási támogatásról lehetne szó.

• Azt látni kell, hogy a korábbi önkormányzati finanszírozási modell nem önmagában vezetett túlköltekezéshez, nem itt csúsztak el az eladósodottság felé. Az ellenőrzés bővítése indokolt. Részben a bűnügyi krónikákból tudjuk, részben a kötvénykibocsátások és hitelfelvételek tapasztalataiból tudjuk, hogy az önkormányzati gazdálkodás neuralgikus pontja a vagyongazdálkodás volt, mivel bevételekhez kellett vagy kívántak jutni. A bevételhez jutást most is előtérben maradt, de most inkább a helyi adóbevételek kivetését forszírozza a kormányzat.

• önmagában nem egy katasztrófa, ha egy támogatási formát megszüntetnek. Valójában azt sem tudjuk miért vezették be, érdemes volt-e bevezetni, jól működött-e, stb.

• további lehetséges módok az un. intézmény finanszírozás (pl. múzeumoknál), stb. vagy a feladat finanszírozás, de az sem sokkal jobb hatásfokú. A feladatfinanszírozási kísérlet elindult.

• Munkaalapú társadalom létrejötte. (megyünk át a szivárvány alatt). A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció alapján folyamatban az építése. Az eredeti konzervativ filozófiák szerint (ld 1. sz. táblázat) a juttatások egy meghatározott köre tartozik csak az állam feladatkörei közé, a többi szociális támogatást (ideértve főképpen a nyugdíjat, vagy az egészségügyi ellátást, stb. ) munka alaphoz és egyéni döntések alapján fizetett biztosításhoz kötik. A szociális támogatás ebben a gondolkodásmódban elsősorban az un. karitatív szervezetek dolga. (egyházak, civil szervezetek).

A nevelő célzatú munkához kötés hátrányai már most kezdenek kiütközni: a helyi polgármester helyi kiskirály lett, a munka nem érdemi, a pénz soványka, vannak cikk-cakkos megoldások, stb.

• Időről időre előkerül a szociális támogatásban résztvevő szereplők közötti munkamegosztás, pontosabban szinte folyamatos a küzdelem, csak időnként alacsonyabb a hőfok, időnként felcsapnak a lángok. Az " elmúlt 55 év" miatt az egyházak valódi terhelhetősége ezen a téren erősen korlátozott, próbálkoznak, különösen nagyobb ünnepek táján, de anyagi erejük, támogatottságuk, humán kapacitásaik végesek és nem is igazán bővülnek.

Valószínűsíthetően az önkormányzatok lesznek továbbra is a helyi szociálpolitika főbb letéteményesei, hiszen ők a helyi viszonyok legfőbb ismerői és térben is a legközelebb állók a problémához, de az önkormányzatok terhelhetősége is véges. Pillanatnyilag az önkormányzatiság feladatai a helyi szociális hivatal felé tolódnak el, hatósági feladataik limitáltak, vállalkozásaik nincsenek illetve éppen elveszik tőlük, eladható vagyon csak a nagyvárosokban maradt, az önkormányzati feladatok a helyi kultúra és helyi szociális problémákra szűkült . Miből?

• Nincs ingyen ebéd – a leggyakrabban idézett közgazdasági elv. És ha mégis van, akkor az végül is kinek van ingyen, ki fizeti és mennyit?

• a rendszerváltásnak is ára volt és lesz: unokáink is látni fogják és ráadásul fizetik. Már a most nyugállományba vonuló korosztályokat is érinti, hogy minimálbéren vagy fél minimálbéren fizetgették a járulékokat, nincs a teljes munkaviszonyuk, stb. Hiába munkálkodtak, a nyugdíjuk még az egyszerű megélhetésüket sem fedezi. Nem láttam becsléseket erre vonatkozóan, hogy mekkora tömeget érint, de több százezret. Mi a megoldás: segélyeket a nyugdíj mellé? Vagy csak ha beteg, egyedülálló?
• rendkívül sikertelen akció volt szerintem, a potyautasok levadászása a szociális rendszerből. A vadászat többe került, mintha simán hagyták volna kiesni a potyautasokat. Kiderült, alig volt potyautas, de legalább őket vegzálták. A rendszerváltás árát jelentette az is, hogy nagyon sok ember elmenekült rokkantnyugdíjba, de a betegsége sajnos valós volt. Ismeretes, hogy a magyar lakosság egészségi állapota rendkívül rossz, ez vonatkozik mind a fizikai mind a mentális állapotra.
• Ebben a tempóban dinamikusan haladunk a szegénységi bizonyítványok kiállítása felé, akinek van, az jogosult erre, arra, amarra, akinek nincs, annak nincs. Valójában jó-e, ha egy gyermek csoportban a gyermekek harmada mondjuk ingyen eszik, ingyen tankönyvet használ, stb. Valójában senkinek sem jó, megbélyegzettség ez.

• Katasztrófális, hogy a szociális támogatások adatbázisa mennyire kusza és követhetetlen, a gyakori változtatgatások, a sima névváltozások és szervezeti módosulások miatt két év adatai sem azonosak, stb. Nagyjából 2013-ig végezhető el valamifajta összehasonlítás.

E témát érintő alapvető jogszabályok

alkotmány

alaptörvény

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

2013. évi XXVII. törvény a szociális és gyermekvédelmi tárgyú törvények Magyary Egyszerűsítési Programmal összefüggő módosításáról

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól

1997. évi XXXI. törvény A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció 2011–2020

Néhány bevezető gondolat

• Tudós etológusok kutatják, de hétköznapi emberek is megfigyelhetik, hogy az állatok is támogatják egymást. Akár egy fajhoz tartozókat, akár más-más fajhoz tartozókat is figyelnek meg, kimutatható, hogy egyik-másik segítséget nyújt a bajba jutott társnak. (itt csak az internet egyik népszerű csatornáján megjelenő kis képsorokra utalok). A bizonygatás az etológusokra, őstársadalmat kutatókra, stb. marad, de eléggé tényszerű, hogy alapvető és mély gyökerei vannak az emberi társadalmon belül a szolidaritásnak és segítéség nyújtásnak.

• Az emberi társadalom kialakulásának is alapeleme, hogy nemcsak kooperáltak egymással, de támogatták egymást is. Ez a társadalmi elvárás fogalmazódott meg az emberi együttélési normákat formalizáló magatartási és etikai elvekben, a vallási követelményekben. A Talmud részletesen taglalja az adakozási formákat, Jézus példabeszédekben utal az adakozás szükségességére, de az iszlám öt oszlopa közül is a "zaka" is követelményként állítja követői elé a szolidaritást. A zaka szó szerinti egyszerű jelentése tisztaság, ártatlanság. A gyakorlatban kijelöli annak az évente természetben vagy pénzben adandó összeg nagyságát, amit egy muszlimnak oda kell adnia az arra jogosultaknak. Mindazonáltal a zaka vallási és lelki jelentősége sokkal mélyebb és élénkebb. Mint ilyennek emberbaráti és társadalmi értéke van.

• A modern társadalom kialakulásával annak egyik alapjelzője a jóléti, azaz a modern emberi társadalom nem egyszerűen innovációs szintekkel, vagy termelési kapacitásokkal jelölhető ki, (ez a marxista megközelítés), hanem sokkal inkább a szociális és jóléti jelzőkkel.

Nemzetközi trendek. A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere

A modern jóléti államokban kialakult a szociális védelemben résztvevők köre és intézményrendszere, amelyre jellemző, hogy sokszínű, több lábon álló, így a résztvevők körét tekintve:

• állam
• önkormányzatok
• vállalkozások (erre szakosodott vállalkozások) profit alapon, pl. biztosítók
• egyházak
• civil szervezetek, nonprofit vállalkozások
• magánszemélyek

A jóléti kiadásoknak a teherviselő felek közötti megoszlásának vizsgálata és összehasonlítása nemzetközi szinten – éppen a sokszínűség és az eltérő hagyományok miatt nem egyszerű.

Emellett a szociális védelem politikáját is sokszínűség jellemzi, az egyes meggondolások és alapelemek között hangsúlyeltolódások lehetnek. Ilyen alapelvek:

• biztonság elve
• rászorulók köre
• öngondoskodás lehetőségei
• visszaélések visszaszorítása (ne legyen potyautas)

A jóléti rendszerekben ezenkívül a támogatás formájában is nagy változatosság van (pénzbeli, természetbeli, stb.) ezenkívül a támogatási technikák és megoldások is változnak.

A különböző politikai irányultságok egyik harci terepe éppen a szociális támogatások rendszere.

Röviden az alábbiakban lehet összefoglalni a főbb irányzatokat:

• sz. táblázat elvi irányzatok a szociálpolitikában

szociáldemokrata

konzervativ

liberális

A szociális jogok alapja

állampolgári (alanyi jog, univerzális)

munkavégzés

rászorultság

szervezési elv

állampolgári garanciák, társadalombiztosítás

társadalombiztosítás

segélyezés, magánbiztosítás

adminisztráció

állami

önkormányzat

központi, helyi állami, piaci

piac szerepe a jóléti szektorban

kicsi

korlátozott

jelentős

magánbiztosítás szerepe

kicsi

korlátozott

jelentős

jövedelem alapú

kicsi

korlátozott

jelentős

szolgáltatások szerepe a jóléti szektoron belül

jelentős

korlátozott

korlátozott

foglalkoztatási politikák

jelentős

korlátozott

kicsi

az állami szerepvállalás mértéke

jelentős

közepes

alacsony

jóléti intézmények szerepe

egyenlősítő

státuszt őrző

piackorrigáló

társadalmi jelleg

középosztályos

középosztályos

a társadalom kettészakadása

szegénység mértéke

alacsony

mérsékelt

magas

példák

Skandinávia

Ny-Eu

Észak-Amarika, UK

A táblázatból hiányzik a nálunk egyre fontosabbá váló latin-amerikai és távol-keleti rendszerek besorolása, pedig azok sem érdektelenek.

Az Európai Unió országaiban az eltérő gazdasági, társadalmi feltételek, szabályozási mechanizmusok hatására igen különböző jóléti rendszerek alakultak ki. Miután nincs közösségi szintű, egységes szociális biztonsági rendszer, a tagállamok az ún. nyitott koordináció keretében határozzák meg a foglalkoztatás- és a szociálpolitikák összehangolására, fejlesztésére, a társadalmi kohézió erősítésére irányuló stratégiáikat. Ennek egyik feltétele, fontos eszköze a megfelelő minőségű, összehasonlítható információ.

A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszerét (European System of Integrated Social PROtection Statistics – ESSPROS) az Eurostat dolgozta ki az 1970-es években a szociális védelem információinak nemzetközi összehasonlítására, megalkotva a szociális védelem egységes értelmezését, a szociális védelmi rendszerek tartalmát, lehatárolását és csoportosítását, a rendszerek elszámolásának szerkezetét és szabályait, valamint a társadalmi juttatások osztályozását, a besorolás szempontjait.

A szociális védelembe sorolt kockázatok vagy szükségletek listája az EU-konvenció szerint a következő:

• öregség,
• betegség/egészséggondozás,
• rokkantság,
• hátrahagyottak,
• család/gyermekek,
• munkanélküliség,
• lakhatás,
• máshová nem sorolt társadalmi kirekesztettség.

A szegénységet csökkentő szociális transzferek minden államban jelentős összegeket emésztenek fel. Magyarországon a szociális védelmi kiadások a GDP 23-24 százalékát tették ki, szemben az EU 29 -30 százalékos átlagával. Vannak országok, Dánia és Franciaország, ahol ez az arány meghaladta az egyharmadot. 2000 óta Szlovákia kivételével minden tagállamban nőttek a ráfordítások a GDP-hez viszonyítva, ezen belül a legdinamikusabban Írországban. Magyarországon is az uniós átlagnál nagyobb mértékben emelkedtek az ilyen célú kiadások, az EU-27-ben mért 12 százalékkal szemben 17 százalékkal többet fordítottunk szociális védelemre. A juttatások egy főre jutó értéke euróban, vásárlóerő-paritáson számolva az EU-27 átlag fele (50,7%).

A társadalmi juttatások 40 százalékát az öregség kapcsán felmerülő ellátásokra fordítják, egyes országokban (Lengyelországban és Olaszországban) pedig a teljes ráfordítás felét is meghaladják. E funkció részesedése a legmagasabb az unió országainak jóléti kiadásaiban.

A magyar szociális védelmi rendszer

A magyar jóléti rendszer a fenti táblázat alapján vegyesnek nevezhető, bizonyos elemei erősen szociáldemokraták, bizonyos elemei erősen liberálisok, és újabban a munkára alapozottság elvének hangsúlyozása miatt konzervativizmus is felüti a fejét.

A hazai jóléti ellátórendszerben adhatók pénzbeli és a természetbeni ellátásokat, de összességében alapvetően három fajtája van:

• univerzális támogatások, amelyek bizonyos élethelyzetben mindenkinek automatikusan, vagyis alanyi jogon járnak jövedelmi helyzettől függetlenül (például gyermeknevelés esetén családi pótlék, gyes);
• biztosítási típusú támogatások, azaz általában előzetes járulékfizetéshez kötötten adható, igényelhető ellátások (például nyugdíj, gyed);
• rászorultság alapján járó, többnyire jövedelem vizsgálathoz kötött, célzott támogatások
• amelyek a szegény vagy egyéb szempontból hátrányos helyzetű társadalmi csoportok helyzetének javítását szolgálják (például rendszeres például rendszeres szociális segély).

Ezek összetétele és változtatása (csere-beréje) alakítja az aktuális szociális támogatási terendeket.

Az az " elmúlt 25 év"

Az elmúlt 25 év története a szociális támogatások szemszögéből néhány tő mondattal jellemezhető:

• nincs ingyen ebéd: a rendszerváltásnak is ára van, mégpedig súlyos és további évtizedekre kiható. A rendszerváltás után évtizedek óta nem ismert szociális krízis helyzetet állt elő, amire a társadalom nem volt felkészülve: tömeges munkanélküliség, a biztonság megrendülése. A rendszerváltás árát, azaz a nem megfelelő szolgálati idő miatt, vagy a nem megfelelő bérezés miatti alacsony nyugdíjakat, stb. még generációk múlva is érezni fogja a magyar társadalom
• a jóléti álom, a "sógorok jólétét utolérni cél" hamarosan szertefoszlik, a realitások mások: más társadalmi modell lép fel szinte egy-két év alatt: a "latin amerikai" társadalom rémképe ölt testet
• a politikai irányváltások és ezen belül a szociálpolitikai irányváltások cikk-cakkjai kiszámíthatatlan rendszerré teszik a szociális szférát
• előny viszont, hogy a rendszer több lábon állóvá vált, vannak szabályozási keretek és elvárások és vannak képzett szakemberek

A szociális szférában mintegy 93 ezren dolgoznak, 73 ezren szakmai és 20 ezren technikai munkakörben. Idetartoznak a szociális intézményekben – így az időseket, fogyatékkal élőket ápoló otthonokban – dolgozók, a bölcsődei gondozónők, s a gyerekvédelem területén alkalmazásban állók. Az ágazatban dolgozók természetesen alul fizettettek, béremelés csak a nemrég kidolgozott szociális életpályamodell részeként valósulhat meg, majd.

Szerintem a 93 ezer főhöz hozzá lehet számítani mintegy 55-57 ezer fő otthonápolást végző személyt is, akik bér jellegű segélyt kapnak. Így együtt a szféra dolgozóinak száma mintegy 150 ezer fő, ami a foglalkoztatottak durván 0,8%-a.

Részleteiben:

A rendszerváltás után a szűkülő erőforrások és a leszakadó rétegek arányának növekedése, vagyis a fokozódó igények szükségessé tették egy többszintű és több célt magában foglaló, alapvetően rászorultsági alapon működő rendszer kiépítését. Az 1990-es évek végén elindult egy új szabályozási rendszer kialakítása, sorra jöttek létre a szociális területet meghatározó új törvények, melyekben egyre nagyobb hangsúlyt kap a rászorultság vizsgálata, a passzív segélyezés helyett a probléma megoldására ösztönző magatartás elvárása (például köz- foglalkoztatás, adósságkezelési szolgáltatás).

Fontos változásokat hozott az 1993-as III-as törvény (szociális törvény), melyben három előremutató törekvés jelent meg: a decentralizáció, a dekoncentrációs és a demokratizáló törekvések.

Az önkormányzati törvény a szociális igazgatás feladatának jelentős részét az önkormányzatoknak adta át, ami párhuzamosságokat, átfedéseket eredményezett, mégis a lakosság pozitívan értékelte a helyi önkormányzatok szerepének erősítését az életminőség alakításában. A demokratizálódás megjelent a szociális jogok erősítésében, a kliensek kiszolgáltatottságának csökkentésében, a jóléti pluralizmus kialakulásában, a szociális szolgáltatások sokszínűségében, a szociális munka mint hivatás és foglalkozás elismerésében.

A kilencvenes évek elején kialakították a finanszírozási struktúrát is, amely ugyan részleteiben ezernyi változást mutat, azonban alapvonásai megmaradtak. A rendszerváltás idején a magyar szociális védelmi rendszer alapvetően univerzális támogatásokból állt. Ez valamelyest változott, azonban a folyamatos forráshiány ellenére is magas maradt az univerzális, valamint biztosítási alapon járó ellátásokra és rendkívül alacsony a kifejezetten jövedelemvizsgálathoz kötött pénzbeli támogatásokra költött államháztartási kiadások aránya. A rászorultság a szociális célú juttatások mindössze 5 százalékában feltétele az igénybevételnek.

Az önkormányzatok az állam után következő legfontosabb szereplők, közöttük az un. normatív támogatások jelentették illetve jelentetik a kapcsolatot, ami látszólag rendkívül alkotmányos és demokratikus.

Néhány példa a cikk-cakk szerűen működő szakpolitikára. Gyakori, hogy az eredetileg visszafogni szándékozott ellátások szigorúbb szabályai felpuhultak, és az egyes támogatásokat (például a nyugdíjakat) a reális lehetőségeken messze túlmenően növelték 2002–2006 között fokozatosan bevezették a 13. havi nyugdíjat, és csak lazán érvényesítették a felemelt nyugdíjkor- határt, a járulékkulcsokat viszont korábban már jelentősen csökkentették.

A társadalmi igények folyamatos növekedése és az anyagi lehetőségek szűkülése azzal járt, hogy a hatékony, a célcsoportokat – és csak azokat – elérő működés érdekében egy kiterjedt, sokszínű és ezzel összefüggésben rendkívül bonyolult szociális védelmi rendszer alakult ki. A különböző kockázatokat kezelő, különböző forrásokból finanszírozott és más-más szervek által folyósított ellátások átláthatatlan szövevényt alkotnak, melyek mögött meghúzódó szabályozás kölcsönhatásairól gyakorlatilag nincs elérhető információ.

A tényleges hatásmechanizmusok ismerete nélkül, az egyes intézkedések negatív kereszthatásait kiküszöbölendő, folyamatos korrekcióra kényszerült a szakpolitika, így a szociális védelem területén számos jelentős változás történt az elmúlt években, melyek célja általában az egyes ellátási formák célzottabbá, illetve a rendszer működésének hatékonyabbá tétele, valamint a munkaképes inaktív rétegek foglalkoztatásának növelése volt. A kitűzött cél megvalósulásáról nem készült elemzés, az nem is készülhetett az alrendszerek komplex, összehangolt, közös szempontok szerint kialakított alapnyilvántartása nélkül. Minden támogatásról, segélyről vannak egyedi nyilvántartások, de még személyi szinten sem érhetők el teljes körűen a jóléti juttatásokról információk. Nincs információnk arról, hogy adott élethelyzetben mely támogatások, illetve azok mely kombinációja a leghatékonyabb, továbbá arról sem, hogy mennyi idő alatt és milyen áron tud egy család kitörni szorult helyzetéből.

Egységes adatbázis, illetve a nyilvántartások személyazonosításra alkalmas összekapcsolhatósága híján a továbbiakban az egyes rendszereket, támogatási formákat csak külön lehet vizsgálni. A funkcionális megközelítésnek megfelelően tehát egyenként lehet vizsgálni a munkanélküliséggel, a lakhatással, a betegséggel, a gyermekgondozással összefüggő ellátásokra, és természetesen az öregedéssel, a rokkantsággal, a hátrahagyottakkal kapcsolatos szociális védelmi elemeket, kiemelten a nyugdíj formájában nyújtott járandóságokat.

Ugyan van már tanulmány arra, hogyan lehetne összekapcsolható a nyilvántartási rendszert kialakítani, megvalósítása ismereteim szerint még nem nincs kész. Néhány ilyen nyilvántartás: a Pénzbeli és Természetbeni Ellátások országos nyilvántartási Rendszere (PTR), a Szolgáltatói Nyilvántartási Rendszer (MŰKENG), igénybevevői Nyilvántartás (KENYSZI), stb.

Önkormányzatok a magyar szociális rendszerben

Önkormányzatok és finanszírozási kérdések 2010-ig

2015-ben Magyarországon immár nagyjából lezártnak tekinthető a helyi önkormányzati finanszírozási rendszer 1990–2012 közötti működése. Magyarországon 1990-ben a forrásszabályozási modellt vezették be, követve az európai és más nyugati integrációs ajánlásokat. A forrásszabályozási elvet követve a többcsatornás finanszírozási rendszer az adóbevételek megosztását és az általános célú állami támogatást alkalmazta, és így az akkori időszak leghaladóbb szakmai megoldásaira épült.

Jelentős mértékű közfeladatot láttak el a helyi önkormányzatok. A két évtized során az államháztartási kiadások 23–27 százalékát használták fel helyi szinten, ami nemzetközi összehasonlításban is erőteljes kiadási decentralizációt jelentett: a GDP 12-13 százalékát tette ki az önkormányzati költségvetés.

Az önkormányzati rendszer első évtizedében fokozatosan alakult ki a saját bevételi önállóság. A helyi adózás bevezetésével a saját folyó bevételek finanszírozták a helyi költségvetés közel harmadát. A saját bevételek között fokozatosan nőtt a helyi adóbevételek súlya (55 százalék) és ezen belül is elsősorban a helyi iparűzési adó volt a meghatározó (2012-ben a helyi adók 78 százaléka).

A forrásszabályozási rendszer legfontosabb eleme az általános célú normatív támogatások bevezetése volt. Ezek a népességszámra és szolgáltatási feladatmutatók egységére vetített állami hozzájárulások tették ki a helyi bevételek legnagyobb részét. (44-45%).

• sz.táblázat Önkormányzatok bevételeinek megoszlása 2013.

forrás

százalék

százalék lakóhelyre utalt szja

10,6

Kiegyenlítő célú szja

8,6

Normatív állami hozzájárulás

44,4

Központi és kötött célú támogatások

32,4

egyedi önkormányzati támogatások (95 darab)

4,1

összesen

100,0

Forrás: 2013. évi központi költségvetés

Az önkormányzati finanszírozási rendszerben újításnak számított, hogy garantálták a helyi hitelfelvételi önállóságot, majd szabályozták a közvetett eladósodást.

A pozitív tartalommal együtt ennek a modellnek is voltak korlátai:

• az intézményi környezet erőteljesen befolyásolta. A helyi feladatok jellegükből következően túlzottan nagy költségvetési terhet jelentettek az önkormányzatoknak. Az állampolgári jogon járó szolgáltatások többsége olyan helyben kötelezően ellátandó feladat volt, amelynek esetében az önkormányzatoknak az ellátás színvonalára vonatkozóan nem volt mérlegelési lehetőségük. Így a megfelelő minőségű szolgáltatás biztosítására jellemzően csak a nagyobb, városi helyhatóságok voltak képesek.
• a helyi önkormányzati forrásképződés rendszerében a saját bevételek viszonylag nagy súlyúak voltak, de összetételükből következően a forrásteremtési kapacitásokban kezelhetetlen különbségek alakultak ki.
• a helyi feladatok jellege és a saját bevételek nagy különbségei végül olyan költségvetési támogatási rendszer kialakításhoz vezettek, ami egyedi, részletekbe menő beavatkozásra adott alkalmat.
• részben ebből következően pedig a választási ciklusokkal változó politikai célok erősen mozgatták, mozgathatták a forrásszabályozási rendszer elemeit.

Mivel a mindenkinek egyformán járó emberi szolgáltatások tették ki az önkormányzati költségvetés nagyobb részét, ezek a kiadások nagy nyomást gyakoroltak a helyi költségvetésre. Az önkormányzatok jelentős része azonban ennek az ellátási kötelezettségnek nem volt képes megfelelni: így kerültek a politikai és szakmai viták napirendjére a falusi kisiskolák problémái, a kisvárosi kórházak fenntartási nehézségei. Ráadásul a városokból történő kiköltözésekkel a szociális problémák részben áttevődtek az elmaradottabb falusi térségekbe. A helyi szintre telepített, de mindenkinek egyformán járó szolgáltatások a városokban koncentrálódtak. A megfelelő minőségű ellátás biztosítása a kisebb önkormányzatok többségének nagy költségvetési terhet jelentett. Ezen kötelező szolgáltatások ellátására csak a nagyobb, városi helyhatóságok voltak képesek.

Közigazgatási szintek és feladatelosztás a szociális támogatásoknál

A középszint problematikája

Az igazgatási és önkormányzati középszint (megye) bűnössé lett kikiáltva –Ady nyomán - a rendszerváltás után. Ez 20-25 évig beárnyékolta a megyei lehetőségeket, anélkül, hogy érdemi előrelépés történt volna egy nagyobb önkormányzati és közigazgatási egység kialakítására (régiók).

A területi önkormányzatok költségvetési súlya a helyi önkormányzati kiadások között alig változott, általában a 13 százalék körül mozgott. A megye szerepének kifejezetten politikai megítélése, ezen belül pl. múltbeli újraelosztó szerepe miatt a megyét mint középszintű önkormányzatot nem építették be a települési önállóságra épülő rendszerbe. Bár úgy tűnik, a települési szintű problémák kezeléséhez közelebb álló megyei szint alkalmas lett volna, a támogatáselosztás politikai meghatározottsága miatt ez a szint nem rendelhető egy másik választott helyi önkormányzat fölé. Az előző önkormányzati törvény azonban lehetőséget adott azon települési intézmények megyének történő átadására, amelyeket nem tudtak fenntartani a helyi költségvetésből. A közoktatás területén éltek is ezzel a lehetőséggel a települési önkormányzatok.

A kilencvenes években a megyei önkormányzat által fenntartott középiskolák száma egyharmadával nőtt, ezzel párhuzamosan a települési önkormányzatok által működtetett intézményeké pedig csökkent. Terjedtek az egyházi és a magániskolák, különösen az alapítványi középiskolák, amelyek száma ötszörösére nőtt hat év alatt, az önkormányzati rendszer első időszakában, 1993–1999 között. ez a folyamat az elmúlt évtizedben az önkormányzati finanszírozási problémák miatt még inkább felgyorsult: 2011-ben már 206 egyházi fenntartású középiskola működött, és a közoktatási statisztikában ekkor már 452 "egyéb" fenntartású intézményt tartottak nyilván.

A megyei önkormányzat tehát nem töltött be vezető szerepet és kevéssé működött integratív területi kormányzati feladat ellátási szintként, de védőhálóként és pufferként funkcionált a települési szintről kikerülő szolgáltatások ellátásához. A megyei szint szerepének átalakulása azonban nem csak területi redisztribúciós kérdés volt, egyben tükrözte a közszolgáltatások biztosításának allokációjában bekövetkezett változásokat is. A redukált szerep az állam visszavonulását is jelentette, átadván feladatokat a jórészt magánosított közüzemi szektornak, a kulturális szférában pedig a harmadik (nonprofit) szektornak. Majd amikor a vizsgált korszak után a megyei szerep – immár nem az önkormányzati, hanem a hivatalszervezési formájában – újra erősödik, az allokációs fordulat megint kitapintható: a közfeladatok egyre inkább kormányzati kézbe kerültek.

A társulási kísérlet

Az elaprózott települési önkormányzati rendszer problémáinak megoldását célozta a társulások bevezetése és ösztönzése. A legsikeresebb próbálkozás a vizsgált időszakban a többcélú kistérségi társulások létrehozása volt. Ez a közigazgatási változás jól láthatóan a megyei önkormányzatok költségvetési részesedését csökkentette, amikor a térségi igazgatási és szolgáltatási feladatokhoz központi költségvetési támogatást is kaptak a társulások, amelyekhez még az együttműködő települési önkormányzatoktól is kerültek át források a közösen nyújtott szolgáltatások finanszírozására.

E kistérségi modell fokozatosan terjedt, és 2010-re már a helyi önkormányzati kiadások csaknem 3 százalékát, az állami támogatások 6 százalékát a társulások használták fel.

A kistérségi rendszer részben a korábbi önkéntes társulási formákra épült, de irányított területi rendszerben működött. A többcélú kistérségi társulási modell összességében nem volt meghatározó súlyú, és a politikai váltás következtében befejezetlen kísérlet maradt. Megfelelő helyi költségvetési érdekeltség nélkül ez a modell nem tudott kifejlődni és minden szereplő számára érzékelhető megoldást nyújtani. A méretgazdaságosság követelményét Magyarországon a társulási rendszeren keresztül viszonylag kevéssé lehetett érvényre juttatni.

A kistérségi társulási kísérlet volt az időszak egyetlen nagyobb strukturális reformja. Az elaprózott és ugyanakkor széles körű feladatokkal rendelkező önkormányzati rendszerben a többcélú kistérségi társulások lehetőséget kínáltak a szolgáltatásszervezési és a politikai szempontok harmonizálására. A társulások célja az volt, hogy a kistelepülések politikai önállóságának fenntartása mellett gazdaságilag racionális méretű szolgáltatásszervezési egységek jöjjenek létre. Ennek kudarca és a regionális önkormányzati szint létrehozására irányuló elvetélt kísérlet viszont azt mutatja, hogy az önkormányzatiság második évtizedének végére a decentralizáció társadalmi-politikai elfogadottsága erősen meggyengült.

A járási rendszer kialakításával valamelyest új helyzet állt elő. Gyakorlatilag új szervezeti rendben és új céllal 2013. január 1-jével létrejöttek a magyar közigazgatás egykor szerves egységét képező járások. A járások alapvetően közigazgatási feladatok ellátását látnak el (népesség nyilvántartás, okmány kiadás, stb.). de bizonyos szociális feladatok is ide kerülnek. (Ezek a feladatok jelenleg olyanok, amik papír alapon eldönthetők.)

A járási törvény megosztja a szociális segélyezési feladatokat is, 2015 márciusától kezdődően. Ez egyúttal új fejezetet is jelenthet, mivel az önkormányzati segélyezés elvi alapjait érint. Eddig ugyanis általános volt az a feltételezés és szemlélet, hogy az önkormányzat és hivatal ismeri legjobban a helyi viszonyokat, s a személyes tapasztalataik nyomán kiszűrhetők a potyautasok, a nem igazán rászorultak. Ez egy nagyobb település (általában 10 000 fő fölötti lélekszámnál) már amúgy is illúzió volt.

A politika hatása

A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok szabályozórendszerére a politikai folyamatok mindig hatással vannak. A magyar rendszerben jelentős eredmény volt a finanszírozás fő elemeinek az önkormányzati törvényben való rögzítése. Már kevésbé volt szerencsés, hogy a szabályozás elvileg és technikailag kimunkált rendszerét általában csak az éves központi költségvetésről szóló törvények alakították, de ha pénzügyi szempontból nézzük, sikeresen mondható, hogy a modell egy fejlődési szakaszon keresztül egyben maradt.

Ugyanakkor a rendszerváltást követő időszak szociálpolitikája sokkal inkább a kényszerhelyzetek, semmint a tudatos értékválasztások története (Lakner: 2005)

A kormányprogramok, fontosabb döntések áttekintése alapján Lakner Zoltán a következő megállapításokra jut:

• A kormányok legtöbbje könnyebb-nehezebb gazdasági kényszerhelyzethez próbált alkalmazkodni- eltérő helyzetfelismeréssel és eredménnyel.
• A kormányprogramoknak vannak visszatérő elemeik. Ilyen komponens például a foglalkoztatási és szociális intézményrendszer összehangolásának szándéka vagy a nyugdíjak értékállóságának biztosítására tett ígéret. Ennek ellenére a megvalósított szociálpolitikákban kevés a folytonosság.
• Az egyes kormányok még a szűk mozgástéren belül is sok esetben karakteres társadalompolitikai elképzelésekre valló lépéseket tettek, amelyeket azután a következő kabinet nem kívánt folytatni.

A választási ciklusok talán legjobban a fejlesztési kiadások alakulásában követhetők nyomon. Kimutatható, hogy 1994-től kezdődően minden negyedik évben kiugróan magas volt a beruházások értéke, a fejlesztések üteme általában a választásokat megelőző évben mutat nagy növekedést (1997, 2005), míg a ciklusok elején csökken vagy stagnál a felhalmozási és tőkejellegű kiadások éves összege.

A segélyezési összegek is mozogtak a választási ciklusokkal, s például különösen szembetűnő volt a hullámzás volt a közmunka támogatásoknál.

Önkormányzati segélyezés

Az elmúlt hosszú távú időszak egyik alapvonása, egyúttal a szociális egyenlőtlenségeknek hazai jellemzője, hogy területileg és településileg erősen determinált volt és maradt. A területi, térségi egyenlőtlenségek felszámolása nemhogy nem történt meg, hanem a különbségek egyre jelentősebbé váltak. A társadalmi egyenlőtlenségek erős kölcsönhatásban vannak a területi, térségi különbségek növekedésével. Egyértelműen kitapintható, hogy a területi hátrányok nem csökkentek a rendszerváltozás óta, inkább erősödtek. A szegény emberek és általában a szegénység és ennek velejárói egyre inkább koncentrálódnak a hátrányos helyzetű, leromló (mind több helyen gettósodó) település(rész)eken. Az alkotmányos alapelv, hogy a szociál- (továbbá oktatás, egészségügyi, stb.) politikáknak egy országosan mindenhol egységes minőségű szolgáltatást kell biztosítania, egyszerűen még tendenciájában sem valósul meg.

Önkormányzati segélyezésre évente az összes társadalmi juttatás mintegy 2–3, és a GDP 0,5 százalékát költi az ország. A viszonylag stabil arány azt mutatja, hogy a segélyezésre fordítható összeg a GDP növekedésével párhuzamosan emelkedik. Jellemző, hogy 2000 és 2013 között a települési önkormányzatok által folyósított pénzbeli és természetbeli támogatások értéke több mint 65 %-kal 157 milliárd Ft-ra nőtt. Az összeg növekedése jelezheti a rászorulók körének bővülését is. Ugyanakkor a jogszabályok sorozatos módosítása miatt az igények illetve igénylők számának alakulása miatt nem lehet, nem szabad az adatokat egy az egyben összehasonlítani.

A rászorultság alapján igénybe vehető segélyek a települési önkormányzatokon keresztül jutnak el az alacsony jövedelemmel rendelkezőkhöz, a szegényekhez. A segélyek részben a hiányzó jövedelmet pótolják, részben pedig az egyén, illetve háztartás társadalmilag elismert és indokolt költségeihez járulnak hozzá. A rendszeres ellátások mellett az átmeneti problémák megoldására diszkrecionális jogkörben adható rendkívüli segélyeket is nyújthatnak az önkormányzatok. Míg a jövedelmet pótló ellátások jellemzően pénzbeli segélyek, a kiadást kompenzáló ellátások esetében nagyobb a természetbeni juttatások aránya.

Az önkormányzati támogatások három csoportja a következő:

• a jövedelempótló támogatások, melyek időskor, munkanélküliség, munkaképtelenség miatti bevétel miatti kiesés esetén adhatók
• a kiadáscsökkentő támogatások, ezen belül elsősorban a lakhatási és az egészségügyi kiadásokat kompenzáló, valamint a gyermeket nevelő rászoruló családok helyzetét segítő támogatások, juttatások aránya, ide idesorolandók a temetési költségek megtérítése és egyes közlekedési kedvezmények is
• egyéb krízissegélyek, mint például az átmeneti segély (pl. katasztrófa helyzet esetén)

Az önkormányzatok által nyújtott támogatások további elemzési szempontjai, hogy hányan vették igénybe illetve időben folyamatos, vagy rendkívüli ellátásról van szó továbbá pénzbeli vagy természetbeli juttatást takar. Az alábbi kis összeállítás a települési szociálissegély kiadások megoszlását mutatja a főbb segélycsoportok szerint 2013-ra vonatkozóan:

Gyakoriság szerint

rendszeres

92,9

eseti

7,1

támogatási forma szerint

pénzbeli

79,6

természetbeni

20,4

funkció szerint

jövedelempótló

66,7

kiadáskompenzáló

28,8

egyéb

4,5

Azaz alapvetően rendszeres, pénzbeli támogatást adnak az önkormányzatok elsősorban jövedelempótlási céllal.

A különféle segélyezési témák között jelentős szerkezeti változások, arányeltolódások voltak. A legnagyobb változások 2006-ban és 2010-ben következtek be, mikor az önkormányzatok segélykiadásai jelentősen visszaestek, és a juttatások szerkezete is megváltozott. Továbbá drasztikus változás a közmunkaprogram indításával következett be, a foglalkoztatást helyettesítő jövedelempótló támogatások bevezetésével.

Az önkormányzati támogatások volumene a következőképpen alakult a költségvetésen belül:

2010 151 milliárd

2011 157

2012 133

2013 139

2013-ban a szociálissegély-kiadások 85%-a a települési önkormányzatok, a fennmaradó része a járási hivatalok hatáskörébe tartozó ellátásokhoz kapcsolódott. Az egy lakosra jutó éves átlagos segélyösszeg 14 036 forint volt, nominálértéken 4,2, reálértéken 5,8%-kal kevesebb

a 2012. évinél. Az egy lakosra jutó segélyösszeg vásárlóereje 2013-ban a 2000. évi szintet sem érte el. A szociális támogatások elértéktelenedéséhez a fogyasztói árak emelkedése mellett az is hozzájárult, hogy a számos segély összegének megállapítási alapját képező öregségi nyugdíjminimum 2008 óta változatlanul 28 500 forint.

• sz. táblázat Az önkormányzati segélyekre fordított kiadások funkció szerinti megoszlása

Év

Jövedelempótló

Kiadáscsökkentő

Ebből:

Egyéb

gyermeknevelési

lakhatási

egészségügyi

kiadást kompenzáló

támogatásokra fordított összeg aránya

2000 39,1 53,8 39,8 7,9 4,7 7,1

2005 36,1 57,1 38,2 13,2 4,5 6,7

2010 63,9 29,8 10,8 15,7 2,1 6,3

2012 76,4 23,6 2,2 17,6 1,5 2,3

A KSH adatok alapján 2012-ig követhetők és vethetők össze az adatok, 2013-ban olyan mértékű változás következett be, ami alapján korrekt módon nem vezethetők végig az adatsorok.

Az ezredfordulón még a gyermekvédelmi támogatások tették ki az önkormányzati segélyek legnagyobb hányadát (40 %), 2010-ben viszont már csak az egytizedét (11%), s a családi támogatások szabályozásának változásával ez tovább zuhant. A fordulat 2006-ban következett be, amikor is a rendszeres gyermekvédelmi támogatás beépült az alanyi jogon járó családi pótlékba, és így kikerült az önkormányzati segélyezési rendszerből. Mindezzel párhuzamosan a jövedelempótló támogatások részaránya a 2005. évi 36 százalékról 2012-re a segélyezésre fordított összes kiadás háromnegyedére növekedett. A szociális védelem egyes alrendszereinek egymástól független vizsgálata azt mutatja, hogy az önkormányzati segélyezésben visszaszorult a gyermeknevelés támogatása, miközben a családtámogatások éppen az átcsoportosítás miatt jelentősen nőttek.

A települési önkormányzatokon keresztül nyújtott szociális segélyek rászorultság alapján a szociális védőháló utolsó szintjeként segítenek a jövedelemmel nem rendelkezőknek, illetve az alacsonyjövedelműeknek. Az önkormányzati segélyezés kategoriális szerkezetű, ezért előfordul, hogy emberek "átzuhannak a kategóriák között" anélkül, hogy segítséget kapnának. A pénzbeli ellátásokat szabályozó jogszabályok hatályba lépésük óta számos módosításon mentek keresztül, ugyanakkor továbbra is problémákkal terhelt a rendszer. Sokszor gyenge az ellátások célzottsága, egyes ellátások esetében problémák vannak a hatásossággal és a hatékonysággal. A rendszer adminisztrációja sok esetben képtelen gátat szabni a visszaéléseknek.

Részben a finanszírozás jellegéből adódik, hogy a szociális segélyezésre egyes hátrányos helyzetű településeken nem mindig áll rendelkezésre elegendő pénzügyi keret. Az anyagi lehetőségek függvényében a törvényileg előírt feltételek teljesülése esetén járó juttatásokon túl helyi rendeletben szabályozott módon egyéb támogatásokat is nyújthatnak. Ebből az következik, hogy jelentős és egyre növekvő különbségek alakulnak ki az önkormányzatok segélyezési gyakorlatában aszerint, hogy a település milyen fejlettségű és milyen pénzügyi forrásokkal rendelkezik (mennyi a segélyezésre fordítható pénz, ezáltal milyen a juttatások nagysága, gyakorisága). Jellemzően a nagyvárosok tudtak adni a támogatási formák teljes spektrumát, míg a kis településeken az igény és a lehetőség is korlátozottabb számú és formájú támogatásra volt lehetőség. De gyakorlatilag a szociális háló formálisan az ország egész területén ki volt feszítve.

Összességében az alábbiak jellemezték méreteit és elterjedtségét tekintve a magyar szociális támogatási rendszernek.

• sz. táblázat A leggyakoribb szociális ellátások elterjedtsége és a támogatottak száma, 2013

Az ellátás neve

Az ellátottak

havi átlagos száma

fő

népességen belüli aránya

%

megfelelő korú népességen belüli arány %

az érintett települések aránya %

Rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény

547 633

5,5

21,0

98,4

Lakásfenntartási támogatás

385 074

3,9

4,7

98,2

Közgyógyellátás

281 874

2,9

2,9

97,9

Aktív korúak ellátása

248 584

2,5

4,1

99,9

Ebből: foglalkoztatást

helyettesítő támogatás

211 760

2,1

3,5

98,8

Forrás: KSH

Azaz minden esetben tömegekről beszélünk, bár a népességen belüli arányuk elhanyagolható. Gyakorlatilag csaknem minden településen elérhetők a támogatások.

Jövedelempótló támogatások

Az önkormányzati jövedelempótló támogatások teljes volumenét gyakorlatilag az aktív korúak ellátásaira (rendszeres szociális segélyre és rendelkezésre állási támogatásra) felhasznált összeg alakulása határozta meg. A segélyek összegét meghatározó nyugdíjminimum 2008 óta nem változott, így annak relatív értékvesztése miatt az eredetileg is alacsony segélyösszegek jövedelempótló értéke továbbra is szerénynek minősül.

• A szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások közül a rendszeres szociális jövedelempótló támogatások közé sorolható a hátrányos munkaerő-piaci helyzetű aktív korúak segélyei (a munkanélküliek jövedelempótló támogatása, a rendszeres szociális segély, a rendelkezésre állási támogatás, az időskorúak járadéka, valamint az ápolási díj. E juttatásokat azok a személyek és családjuk vehetik igénybe, akik megélhetése más módon nem biztosított.

A rendszeres szociális jövedelempótló támogatásokban részesülők havi átlagos száma 2000 és 2010 között összességében 197 ezerről 273 ezerre nőtt, annak ellenére, hogy az ellátások szabályait többször és nagymértékben szigorította a kormányzat. 2013-ban is jóval 200 ezer fölötti számról beszélünk.

2000 májusától kezdve fokozatosan megszűnt a munkanélkülieknek járó jövedelempótló támogatás, és helyét a valamelyest kisebb összegű rendszeres szociális segély vette át. A támogatásban részesülőknek 30 napnyi közmunkát is kellett végezniük, melynek célja – többek között – a munkavállalási hajlandóságuk ellenőrzése, az újbóli munkába állás ösztönzése, valamint az, hogy kiszűrje a csak "adminisztratíve" munkanélkülieket, vagyis azokat, akik nem akarnak dolgozni vagy a segély mellett feketén dolgoznak.

A 2009-ben elindított Út a munkához program jelentősen megnövelte a közfoglalkoztatás szerepét. Miután a program célja elsősorban a helyi társadalmi feszültségek enyhítése és a szociális kiadások visszafogása volt, ezért inkább az abba bevontak létszámának emelését, semmint a hosszabb idejű foglalkoztatást részesítették előnyben. Ebből a programból nőtte ki magát a közmunkaprogram., melynek a költségvetés legdinamikusabban növő számsorai:

2010. 101 milliárd Ft

2011. 66 "

2012. 132 "

2013. 154 "

2014. 184 "

összeg fordítódott erre a célra. Ismeretes, hogy 2014-ben önkormányzati választások voltak. További jelentősége, hogy bérként nevesítik, s ezáltal látszólag csökken a szociális támogatások volumene és a rászorultak köre.

• A jövedelempótló támogatások közé sorolt időskorúak járadékát 1998-ban azzal a céllal vezették be a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorúak részére, hogy ellátást biztosítson azon idős személyek részére, akik a szükséges szolgálati idő hiányában a nyugdíjkorhatáruk betöltésekor nem szereztek jogosultságot nyugellátásra, illetve alacsony összegű ellátással rendelkeztek. Ez azonban csak néhány ezer főt érintett. (5-800 fő szabályozástól függően). Ez ma járási szociális feladat.

• Az ápolási díj a szociális törvény 1993. évi meg jelenése óta működő támogatási forma. Célja, hogy mérsékelje a folyamatos és tartós gondozásra szoruló súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását végző személy jövedelem kieséséből származó anyagi hátrányt. Az alanyi jogon járó támogatás mellett, a települési önkormányzat méltányossági alapon is állapíthat meg ápolási díjat annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végzi, azzal a kitétellel, hogy az igénylés elbírálásakor figyelembe lehet venni a kérelmező családjának jövedelmi helyzetét is. Utóbbi esetben a díj az alapesetre meghatározott összeg 80 százaléka. A súlyosan fogyatékos személyt ápoló hozzátartozó az önkormányzatnál kérheti a fokozott ápolást igénylő személy után járó ápolási díj megállapítását ami az alapesetben járó összeg 130 százaléka. Az ápolási díj alapösszege megegyezik az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegével.

A rendszeres szociális jövedelempótló támogatásokon belül az ápolási díj nagyságrendjét tekintve az önkormányzatok által folyósított összegnek nagyjából egy-ötödét teszi ki. Az ápolási díj a női munkanélküliség egyik elfedője is. Az ápolási díjat igénybevevők száma 2010-ben megközelítette az 57-60 ezer főt, s 2013-ban is ekörül mozog. 2005-től ugyanis a fokozott ápolást igénylő súlyosan fogyatékos személyt gondozókat az alanyi jogon járó ápolási díjnál 30 százalékkal magasabb összegű támogatás illeti meg. Valószínűsíthető, hogy így jobban megéri otthon maradni a beteg családtaggal, mint a munkavégzésből származó bérből fizetett gondozót tartani, illetve más, alacsonyabb összegű segély helyett is az ápolási díjat választották az arra jogosultak. Az ápolási díj előnye, hogy a nyugdíj szempontjából szolgálati időre jogosít.

2013-ban az egyes ápolási fokozatok közül

alapszintű 30 849

középszintű 16 015

kiemelt szintű 9 630 fő vette igénybe.

Az önkormányzati segélyezési lehetőségek beszűkülését mutatja, hogy míg az ezredfordulón az összes segélyezett több, mint kétharmada méltányossági alapon kapott támogatást, addig 2010-es években már csak kevesebb, mint egyharmada. Az alanyi jogon járó ápolási díj jelentős hányadát (2013-ban 75 százalékát) a központi költségvetés finanszírozza, a méltányossági alapon folyósított támogatások azonban teljes egészében a települési önkormányzatok költségvetését terhelik.

Tételesen 55-56 ezer fő, - többségük valószínűleg nő - foglalkoztatását jelenti ez a segélyforma. Ennyivel több idősotthoni vagy egyenesen kórházi ellátást nyújtó helyet kellene létesíteni és fenntartani. Kiszámítható, nemzetgazdasági szinten is, hogy mennyit takarít meg a közösség ennek a segélyezési formának a fenntartásával.

Kiadás kompenzáló segélyek

A segélycsoportot túlnyomóan a lakhatási támogatások teszik ki, s ezen a rezsicsökkentés is csak valamit változtatott az elmúlt években

Összegszerűen pedig az alábbiak szerint alakult:

4.sz. táblázat A kiadáskompenzáló önkormányzati támogatásokra fordított összeg alakulása segélyfajták szerint

Év

Gyermek- neveléssel

Lakhatással

Betegséggel

Temetéssel

kapcsolatos támogatások

2000 35 005 6 927 4 154 1 198

2005 47 572 16 435 5 541 1 572

2010 15 271 22 322 3 038 1 695

2013 9 516 21 131 4 015 1756

______________________________________

milliárd Ft

A kiadáskompenzáló típusú segélykiadások megoszlása funkció szerint 2013-ban az alábbiak szerint oszlottak meg: lakhatási 59,5 %, gyermekvédelmi 34,0 %, temetéssel kapcsolatos 3,6 %, betegséggel, rokkantsággal kapcsolatos 2,8 %.

• A kiadás kompenzáló segélyek körébe tartozó gyermekvédelmi támogatások célja a szociálisan rászoruló gyermekes családok anyagi helyzetének javítása, a gyermekneveléssel járó többletkiadások mérséklése, a gyermekek fejlődését anyagi okok miatt veszélyeztető körülmények megelőzése, illetve megszüntetése, a gyermekek családban történő nevelkedésének elősegítése. E segélytípus jelentőségére hívja fel a figyelmet a magyarországi gyermekszegénység magas aránya is, még akkor is, ha a családtámogatások szegénység csökkentő hatása jelentősebb. (A társadalmi juttatások hiánya a gyermekek szegénységi arányát több mint 2,5-szeresére emelné.) A gyermekes háztartásokban a szegénységi arány 2,5-szer magasabb, mint a gyermektelenekben. Az átlagosnál magasabb szegénységi kockázat jellemzi az egyszülős, továbbá a sokgyermekes háztartásokat, az előbbiekben 2,28-szoros, az utóbbiakban 2,26-szoros a szegénységi küszöb alá kerülés esélye.

A gyermekvédelmi támogatások rendszerében is több változás következett be az elmúlt évtizedben melyek közül kiemelendő, hogy az egységes családi támogatások rendszerének kialakításával összefüggésben 2006-tól a rendszeres gyermekvédelmi támogatás beépült az alanyi jogon járó családi, így kikerült az önkormányzati jogkörből. Annak érdekében, hogy a rászorulók támogatásához kötődő egyéb kedvezményeket – például étkeztetési díjkedvezmény, ingyenes tankönyv, beiskolázási támogatás – továbbra is igénybe vehessék a családok, egy új ellátási formát vezettek be, a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt, amely már nem havi rendszerességgel kifizetendő pénzbeli támogatást jelent, hanem évente kétszer (júliusban és novemberben) akár természetben is nyújtható.

• A kiadáskompenzáló támogatások korábbi másik nagy, sőt legnagyobb csoportja a lakhatást segítő ellátások (a lakásfenntartási támogatás, az adósságcsökkentési támogatás, az előre fizetős fogyasztásmérő készülék felszerelése és a lakáscélú támogatás). Ez a tervek szerint továbbra is települési szintű támogatás marad.

Az évtized eleje óta a háztartási energia ára jelentősen emelkedett, míg 2001-ben a háztartások 10, 2012-ben már 23 százaléka költötte jövedelmének több mint egyharmadát lakásfenntartásra.

Ez a "rezsi ellehetetlenülés" az önkormányzatoknál is jelentkezett. Az önkormányzatoknál egyre többen jelezték ilyen célú támogatás iránti igényüket. A 2000-ben 3,6 milliárd forintot kitevő lakásfenntartási támogatás az évtized végére közel hatszorosára, 19,3 milliárdra emelkedett. 2013-ban már majdnem 400 ezren is többen részesültek ebben a segélyben. A támogatásra fordított összeg nagyarányú növekedése ellenére egyre több háztartásban jelentett nehézséget a közüzemi számlák kifizetése. A köztartozások növekedésének visszaszorítására, a problémák kezelésére 2003-ban vezették be az adósságkezelési szolgáltatást, melynek keretében az arra jogosultak adósság- kezelési tanácsadásban és adósságcsökkentési támogatásban részesülnek. 2006. július 1-jétől előrefizetős gáz- vagy áramfogyasztást mérő készülék is biztosítható számukra. 2010-ben közel 20 ezer fő tartozását, illetve annak egy részét egyenlítették ki a szolgáltató felé, mintegy 2 milliárd forint értékben. A lakhatási gondok enyhítésére az önkormányzatok kamatmentes kölcsönt, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő lakáscélú támogatást is nyújthatnak a rászoruló családoknak. A rezsi csökkentéssel érdemben alig változott a helyzet.

Ez továbbra is az önkormányzatok vállát nyomja.

• A betegséggel, egészségmegőrzéssel kapcsolatos támogatások között a legjelentősebb a közgyógyellátási igazolvány, amellyel az arra jogosult személy térítésmentesen juthat hozzá a társadalombiztosítás által támogatott egyes gyógyszerekhez és gyógyászati segédeszközökhöz. E téren is 2006-ban történt a legjelentősebb jogszabályváltozás, amikor is az egyre növekvő kiadások visszafogása érdekében bevezették az ún. egyéni gyógyszerkeretet, melynek felső határa havi 12 000 forint. (Havi 1 ezer forintnál kevesebb költség, illetve akkut megbetegedés esetén eseti keret terhére évi 6 ezer forint támogatás adható.) A keret a 2006. évi bevezetése óta nem változott. A támogatottak száma 2000-től (489 ezer fő) 2005-ig (532 ezer fő) folyamatosan nőtt, majd a törvénymódosítás után csökkenni kezdett, 2013-ban pedig 281 ezer volt érvényben. Járási szintű támogatási forma lesz.

• Szintén az önkormányzatokon keresztül juthatnak közlekedési kedvezményekhez a súlyosan mozgáskorlátozottak, de a forráshiány és a szigorú szabályok miatt az elmúlt 10 évben az e segélyre fordított kiadások is jelentősen csökkentek (2000 és 2013 között 2,3 milliárdról 1,1 milliárd forintra). A 134 ezer igénybe vevő éves szinten 10 ezer forintos támogatást kapott 2010-ben, míg gépkocsi vásárlásra 9,5 ezren, átalakítási támogatásra pedig mindössze 138-an váltak jogosulttá. 2011 júliusától jelentősen átalakult az állami pályázat, ennek segítségével 2014-ig 1000 fő kapott lehetőséget a kedvezményes autóvásárlásra (900 ezer Ft/fő). Járási hivatali kompetencia lesz.

• Az önkormányzat rászorultság esetén az elhunyt hozzátartozó temetési költségeinek finanszírozásához is segítséget nyújthat. A települések 2013-ban a kb. feleakkora összeget (775 ezer Ft-t) tudtak elkülöníteni erre a célra mint 8-10 évvel korábban, miközben a temetkezési költségek jelentősen emelkedtek, így emiatt egyre kevesebbeknek jut ebből az összegből, a kezdeti 77 ezer fő helyett 2013-ben csak 35 ezer főnek. A temetési segély összege nem lehet kevesebb a helyben szokásos, legolcsóbb temetés költségének 10 százalékánál, de elérheti annak teljes összegét. Az egy esetre jutó összegből (22 ezer forint), illetve a köztemetések átlagos költségéből (90 ezer forint) arra következtethetünk, hogy többnyire a minimálisan előírt támogatást fizeti ki az önkormányzat.

Krizis segélyek

Az önkormányzati juttatások körében külön kategóriát képező krízissegélyek közül az átmeneti segély a legjelentősebb tétel, mely a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyeknek nyújt segítséget.

Gyakorlatilag e segélytípusban ölt testet valamennyi helyi rendeletben szabályozott ellátásforma. Az önkormányzat teljes szabadságot élvez a segély feltételeinek, folyósítási szabályainak meghatározásában. Adható pénzben és természetben, de akár kamatmentes kölcsön formájában is, folyósítható alkalmanként és havi rendszerességgel, nyújtható gyógyszertámogatásként, jövedelemkiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, betegség vagy elemi kár miatt stb. Úgy tűnik, egyúttal ez a leginkább bevétel függő és ez marad önkormányzati hatáskörben hosszabb távon is.

A támogatásban részesülők száma évről évre csökkent, aminek oka inkább az önkormányzatok korlátozott anyagi lehetősége lehet, mint az igénylők létszámának, rászorultságának csökkenése.

A segélyezésben a legnagyobb különbségek a települések mérete szerint figyelhetők meg. Az átmeneti segély esetében jól megmutatkoznak ezek a differenciák. A legkisebb lélekszámú településeken kértek a legtöbben átmeneti segélyt a lakosság számához viszonyítva, ám ebben a vonatkozásban a települési egyenlőtlenségek csökkenni látszanak, feltehetően a nagyobb gazdagabb önkormányzatok elszegényedése miatt.

A két szélsőérték közötti 8-szoros különbség mérséklődött, de még mindig 4-szer annyi a segélyezett a törpefalvakban, mint a nagyvárosokban. Hasonló eltérések vannak például a segélyek összegében, ugyanis 2,5-szer magasabb a juttatások egy főre jutó átlagos értéke Budapesten, mint a 2 ezer fő alatti településeken. A gyakoriságot tekintve is kétszer több esetben jutnak segélyhez a fővárosban, mint a kis falvakban. Ez elsősorban demográfiai okok miatt van így. (idősek nagyobb aránya).

Változások a szociális támogatások önkormányzati rendszerében

A szociális támogatási rendszer átláthatatlansága és kuszasága miatt továbbá az, hogy nem lehetett tudni, milyen segélyt finanszíroznak helyi, járási vagy állami szinten, indokolja, hogy 2015. márciusától változik a szociális segély utalásának rendje. Az önkormányzatok jelzései szerint sok volt a visszaélés, becslések szerint pedig a támogatások mindössze 60 százaléka jutott el a legrászorultabbakhoz.

A változtatások szerint szociális támogatásokat márciustól két helyről kérhetnek az érintettek: egyrészt a járásoktól, másrészt a helyi önkormányzatoktól (Budapesten mindkettő kerületi szinten működik). A szociális támogatásoknak ennek megfelelően két formája lesz:

1. a járásoknál az úgynevezett jövedelemkompenzáló-, míg

2. az önkormányzatoknál kiadáskompenzáló támogatások

igényelhetők.A jövedelemkompenzáló támogatás célja, hogy mindenki számára biztosítsanak egyfajta minimumot a "túléléshez", ha nincs más jövedelme. Kiadáskompenzáló támogatást pedig azok kérhetnek, akiknek nehézséget jelent a rezsi, vagy más családi kiadás kifizetése.A járásoktól kérhető jövedelemkompenzáló támogatások közé tartozik továbbra is a közgyógyellátás, az ápolási díj, az időskorúak járadéka. Az önkormányzatoktól két új támogatási forma kerül a járási szintre az aktív korú munkanélküliek ellátásaként. Az egyik a munkaképeseknek nyújtandó foglalkozáshelyettesítő támogatás (fht), míg a másik a nem munkaképeseknek nyújtandó egészségkárosodott és gyermekfelügyeleti támogatás (korábbi nevén rendszeres szociális segély).A közfoglalkoztatásban dolgozók nem kapnak fht-t, de amint kikerülnek onnan, a támogatást újra folyósítják a számukra.

Az önkormányzatoktól kérhető kiadáskompenzáló támogatások elnevezése 2015. márciusától egységesen "települési támogatás" lesz; ebbe tartoznak majd bele a korábbi különböző átmeneti-, családi krízis-, lakásfenntartási- vagy más címen kifizetett segélye
A jövedelemkompenzáló támogatásokat márciustól teljes egészében a központi költségvetésből finanszírozzák, az önkormányzatoknak ebben már nem lesz szerepük. Az e támogatásokhoz való jogosultságot a járási hatóságok állapítják meg országosan egységes elvek alapján.

Pontosan a törvény az alábbiakat határozza meg:

Szociális rászorultság esetén a jogosult számára

a) a települési önkormányzat jegyzője az e törvényben meghatározott feltételek szerint

aa) foglalkoztatást helyettesítő támogatást,

ab) rendszeres szociális segélyt,

ac) lakásfenntartási támogatást;

b) a települési önkormányzat képviselő-testülete az e törvényben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint

ba) a 43/B. § (1) bekezdésében foglalt ápolási díjat,

bb) átmeneti segélyt,

bc) temetési segélyt;

c) a járási hivatal az e törvényben meghatározott feltételek szerint

ca) időskorúak járadékát,

cb) alanyi jogon járó foglalt ápolási díjat;

cc) alanyi jogon járó közgyógyellátás

cd) hajléktalanok ellátása

állapít meg (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)."

Intézményrendszer: a szociális és a gyermekellátás rendszere 2010-ig

A szociális és gyermekvédelmi ellátások az állami felelősségvállalás körébe tartoznak. Az állam ezt a feladatát a szolgáltatásszervezési kötelezettség meghatározása és az ellátások normatív finanszírozása révén teljesíti. Ennek következtében a szociális védőháló "sűrűségét" alapvetően a rendelkezésre álló források nagysága határozza meg és kevésbé a rászorulók igényei.

A finanszírozáshoz biztosított mindenkori források, és a rendkívül költséges, esetenként "pazarló" ellátórendszer között időről időre feszültségek keletkeznek, amely gyakorta vezet ad hoc jellegű szabályozáshoz, A szociális intézményi kapacitások egyre kevésbé képesek a növekvő társadalmi igényeket kielégíteni.

A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások rendszere az 1993. évi szociális és az 1997. évi gyermekvédelmi törvény rendelkezésein alapul. A jogszabályok többszörösen, szinte követhetetlen gyakorisággal módosultak az elmúlt években, vagyis évente 4-5-ször is változnak, ám paradigmaváltás nem következett be.

A törvény alapesetben 17 ellátási formát sorolt fel.

A sokféle ellátás lefedi az összes megélhetési kockázatot, ugyanakkor eleve elaprózódottá teszi a rendszert, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy egyes rászoruló családok akár többféle ellátásban is részesülhetnek egyszerre, illetve más rendszerekből, például a családtámogatásokból is kaphatnak juttatásokat. Ugyanakkor az ellátások differenciáltsága és a jogosultsági feltételek szabályozottsága, valamint rendszeres felülvizsgálata csökkentheti a visszaélés kockázatát.

Szociális szolgáltatások

Mára a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátási formák száma megközelíti a 40-et, igaz, ezek közül néhány inkább kiegészítő szolgáltatásnak tekinthető. Ez ugyanakkor nem jelenti egyértelműen, hogy javult volna az intézmények, szolgáltatások elérhetősége, kapacitása, minősége. A valós szükségletekről, a működés hatékonyságáról és a szolgáltatások megfelelőségéről nem rendelkezünk (sem a hivatalos statisztika, sem a szakpolitika) információkkal. A tényleges igények ismerete hiányában a szolgáltatások döntő részénél az ellátási kötelezettség a települési lakosságszámhoz és nem az adott szolgáltatásra mutatkozó helyi szükségletekhez, és még csak nem is az adott szolgáltatást potenciálisan igénybe vevő korosztály létszámához kapcsolódik. Az ellátórendszer alakulását a jogszabályi feltételek és a finanszírozás változása, valamint az ön kormányzatok teherbíró képessége határozza meg.

Az ellátások egy része minden település számára kötelezően nyújtandó, más része meghatározott fel tételekhez, elsősorban településnagysághoz kötött.

Az egyes szolgáltatások országos lefedettsége elmarad attól, ami a jogszabályban előírt ellátási kötelezettségből következne, ám a kötelezően előírt feladatok "elmulasztása" semmiféle szankciót nem von maga után. Az elaprózott önkormányzati rendszer egyik negatív következménye, hogy a szolgáltatások éppen a legelmaradottabb térségekbe nem jutnak el. A kötelező feladatoknak a település méretétől függő differenciálása ezt a problémát nem oldja meg, így sérül a szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés elve.

Az intézményhálózat működtetésében jelentős fordulatot hozott a kistérségi feladat szervezési rendszer kialakítás és anyagi eszközökkel való ösztönzése is.

Az önkormányzatok abban érdekeltek, hogy az ellátások után járó normatívákhoz a lehető legkisebb mértékű saját forrást biztosítsák. Ennek következtében számos szolgáltató elsősorban olyan személyeket von be az ellátásokba, akik képesek lennének öngondoskodásra, vagy akik maguk is meg tudnák fizetni ezeket a szolgáltatásokat.

A szakellátások finanszírozása magasabb összegű, mint az alapellátásoké, ezért a fenntartók az otthon közeli, olcsóbb alapellátások helyett inkább a drágább szakellátásaikat fejlesztették, így a jelenlegi rendszerben nagyobb szerepe van a magas költségigényű bentlakásos elhelyezési formának, mint az célszerű lenne.

Az intézmények fenntartó szerinti összetételében egyre nagyobb tért hódít a társulásos – önkormányzati intézményfenntartó társulási, illetve még inkább a többcélú kistérségi társulási – forma (a családsegítő szolgálatok közel fele így működik). A társulás méretgazdaságosabb megoldás, amely által a finanszírozás hatékonyabbá válik (többcélú kistérségi társulás esetén többletfinanszírozás, kis- térségi kiegészítő normatíva is jár), hátránya viszont, hogy a gyakorlati megvalósulás során az ellátás helyben elérhetőségének elve sérülhet.

.

A kistérségi feladatszervezés mellett a különböző szolgáltatástípusok integrációja is jellemző. Egyre több helyen jönnek létre a több féle ellátást egyaránt biztosító komplex intézmények. A családsegítő intézmények 80-85%-a összefonódott a gyermekjóléti szolgálatokéval.

Egyre nagyobb szerepet kapnak egyéb egyházi vagy nonprofit szervezetek szolgáltatói is.

A szolgáltatásokat nyújtó intézmények alapvetően három bevételi forrásból gazdálkodhatnak:

• az állami normatívából,
• a térítési díjakból és az
• egyéb hozzájárulásokból (jellemzően az önkormányzatok által biztosított kiegészítésekből).

5.sz táblázat A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények költségadatai fenntartók szerint, 2010

Fenntartó

Működési költség

ezer Ft

Befolyt térítési díj, ezer Ft

Térítési díjból eredő bevételek aránya, %

Egy ellátottra jutó

működési költség, ezer Ft

Települési önkormányzat

22 984

8 288

36,1

1 736

Megyei, fővárosi önkormányzat

57 379

19 856

34,6

1 722

Önkormányzati intézményfenntartó társulás

3 972

1 750

44,1

1 499

Többcélú kistérségi társulás

11 371

4 651

40,9

1 603

Egyház

23 317

9 227

39,6

1 744

Nonprofit gazdasági társaság

12 310

6 801

55,2

1 542

Alapítvány

8 135

3 883

47,7

1 337

Közalapítvány

370

109

29,5

875

Egyesület

2 553

837

32,8

988

Vállalkozás

352

272

77,3

1 359

Központi költségvetési intézmény

1 943

175

9,0

3 878

Összesen

Forrás: OSAP 1202.

144 686

55 849

38,6

1 654

Forrás: KSH, Társadalmi helyzetkép 2010.

(Megjegyzés: csak 2010-re áll rendelkezésre az adatsor, de az arányok nem változtak az elmúlt években.)

A költségvetési törvényben meghatározottak szerint a helyi önkormányzatokat megillető normatív hozzájárulások az alábbiak voltak:

• az átlagos szintű ápolást, gondozást nyújtó ellátásért a tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények
• fokozott ápolást, gondozást igénylő ellátásért hajléktalanok átmeneti intézményei

Az integrált működés miatt azonban a tényleges működési költségek gyakran csak hozzávetőlegesen állapíthatók meg. Vannak akik kb. 40%-ra teszik a normatívák által ténylegesen fedezett költségeket. A térítési díjak is kb. ilyen arányt érnek el. A fenntartónak átlag 20%-át kell saját forrásból finanszírozni. Ezt a helyzetet csak kismértékben javítja a kistérségi integrált működtetés.

A legnagyobb arányban (16%) pedig az idősgondozásban terjedt el ez a forma. Az anyagi nehézségek és a változékony szabályozásból eredő bizonytalanság ellenére a szociális szolgáltatások terén szinte valamennyi ellátási formában bővült a befogadóképesség, és ezzel együtt nőtt az igénybe vevők száma.

Az intézmények azóta kikerültek a helyi önkormányzatok hatásköréből, járási hatáskörűek lettek.

Gyermekek jóléte

Gyermekjóléti alapellátás

A gyermekjóléti alapellátások a gyermekek napközbeni ellátásában kívánnak segíteni, elsősorban a családban élő gyermekekkel foglalkoznak.

A gyermekvédelmi ellátások az állami felelősségvállalás körébe tartoznak. Az állam ezt a feladatát a szolgáltatásszervezési kötelezettség meghatározása és az ellátások normatív finanszírozása révén teljesíti. Ennek következtében a szociális védőháló "sűrűségét" alapvetően a rendelkezésre álló állami források nagysága határozza meg és kevésbé a rászorulók igényei.

• Magyarországon a háromévesnél fiatalabb gyermekek számára az alapvető ellátási formát a bölcsődék jelentik. A hazai gyakorlat szerint többnyire a gyed megszűnésével egy időben – főleg a kétéves kor betöltése után – íratják be a szülők a gyermekeket.

A demográfiai folyamatoknak megfelelően és a gyermekgondozási ellátás intézményrendszerének kiteljesedése révén a bölcsődések száma az 1980-as években volt a legmagasabb, majd a bölcsődei intézmények és ezzel együtt a férőhelyek száma a rendszerváltás után radikális csökkenésnek indult, 1990 és 2005 között kevesebb mint a felére esett vissza. A csökkenés hátterében a munkahelyek által fenntartott bölcsődék megszűnése, valamint számos önkormányzati intézmény bezárása állt. Ez volt a mélypont, ezután már kismértékű növekedés kezdődött. 2005. július 1-jével kötelezővé vált bölcsőde fenntartása a tízezer főnél népesebb településeken, ám ennek nem volt jelentősebb hatása a bölcsődei kapacitásra, mindössze évi 3–4 százalékkal nőtt az igénybe vehető férőhelyek száma. Nagyobb volumenű bővítésre csak a gyermekgondozási segély 2 évre történő lerövidítésének tervével összefüggésben került sor. 2013-ben már 32 százalékkal több hely állt a kisgyermekes családok rendelkezésére mint egy évvel korábban.

Bár a háromévesnél fiatalabb korosztály számára továbbra is döntően a bölcsődék biztosítják az ellátást, az elmúlt években dinamikusan nőtt az alternatív megoldások száma. A családi napközi intézményét az 1998. évi gyermekvédelmi törvény vezette be. Ezek az intézmények rugalmas, családias ellátást nyújthatnak 5–7 fős gyermekcsoportoknak akár az ellátást biztosító személy otthonában, akár az ellátást biztosító személy otthonában, akár egyéb helyszínen. A szervezet lassan épült ki. Az ellátó kapacitás egyharmada a tízezer lakosnál kisebb településeken működik.

A kisgyermekek alapellátását szolgálja a házi gyermekfelügyelet, mely speciális esetekben nyújt segítséget a családok számára (például tartósan beteg, fogyatékos gyermekek gondozása), valamint 2010-ben létrejött új ellátási forma a családi gyermekfelügyelet, amikor a szolgáltatást nyújtó a saját lakásán lát el legfeljebb három gyermeket, napközben. A gyermekfelügyeletek lassacskán terjednek.

• A gyermekjóléti alapellátások a gyermekek nap közbeni ellátása mellett magukban foglalják a gyermekjóléti szolgáltatásokat és az átmeneti gondozást, melynek elsődleges célja a családban élő gyermekek támogatása, családjuk segítése adott élethelyzetben

A gyermekjóléti szolgálatok működtetése vagy az ellátás elérhetőségének biztosítása kötelező feladata a települési önkormányzatoknak. Mivel kisebb önkormányzatoknak anyagi nehézségeket okozhat egy önálló szolgálat működtetése, ezért egyre gyakoribb, hogy önkormányzati intézmény fenntartó társulásban vagy többcélú kistérségi társulás keretében üzemeltetik azokat.

Ez a forma elsősorban társulási alapon működött az intézményfenntartó társulások jóvoltából. A szolgáltatás elérhetősége a társulások elterjedésével formálisan ugyan biztosított, de a gyakorlatban továbbra is problémát jelent a kisebb településeken élő – nehéz helyzetben lévő – családoknak a szolgáltatás igénybevétele, hiszen valószínűsíthető, hogy ritkábban, körülményesebben jutnak az ellátáshoz, mint a saját intézménnyel rendelkező települések lakói.

Helyi szinten a gyermekvédelmi rendszer erősségét a gyermekjóléti szolgálat kötelező működtetése, illetve a jegyző védelembe vételi joga mutatja. Ki lehet emelni, hogy a legkisebb településeken a védelembe vettek aránya az országos átlag kétszerese, míg a gyermekjóléti szolgálatokhoz fordulók aránya itt a legalacsonyabb. A kistelepüléseken ugyanis gyakoribb, hogy nincs önálló gyermekjóléti szolgálat, az ellátást egy, a közelben lévő nagyobb településen működő intézményben biztosítják. A jegyző és a gyermekvédelmi jelzőrendszer tagjai (védőnő, pedagógus, családsegítő stb.) települési szinten hamarabb észlelik a problémát, hiszen jóval kevesebb a kiskorú, közvetlenebb, napi kapcsolat van a veszélyeztetett gyermekek, illetve családjuk és a helyi szakemberek között. A távolság megakadályozhatja a kiskorút és a családját abban, hogy a szomszédos településen lévő gyermekjóléti szolgálathoz beutazzon, még ha a törvény bizonyos esetekben kötelezi is az érintetteket erre. Az 500 lélekszámnál kisebb településeken a védelembe vettek száma a gyermekjóléti egységekhez fordulók számának a duplája. Ezzel szemben Budapesten tízszer többen mennek be a gyermekjóléti szolgálatokhoz, mint amennyi gyermeket a kerületi jegyzők védelembe vesznek. A nagyobb településeken, városokban könnyebben megközelíthetők a szolgáltatók, és egyszerűbben elérhetők a szükséges információk abban az esetben, ha az érintettek segítségre szorulnak

Gyermekvédelmi szakellátás

A gyermekvédelmi intézményrendszer azokat a családokat segíti, amelyek az élet valamely területén erre rászorulnak, a családjukból kiemelt gyermekeket támogatják. A gyermekvédelmi gondoskodás alatt állók száma az elmúlt évtizedben gyakorlatilag nem változott, végig 17 ezer fő körül volt.

A szakellátásba kerülő gyermekeket nevelőszülőnél, gyermekotthonban, illetve ha azt az egészségi állapota indokolja, ápolást–gondozást nyújtó intézményben helyezik el.

Ez a szemlélet egészen az 1997. évi gyermekvédelmi törvény bevezetéséig éreztette hatását. Húsz évvel ezelőtt összesen kétféle gyermekotthon létezett, a nevelőotthon és a csecsemőotthon, melyek befogadóképessége nem volt korlátozott, így több száz fős otthonok is működtek Az új szabályozás kis létszámú gyermekotthoni hálózat kialakítását célozta meg, és az egyes speciális igényekhez is igazodó, az ott élők megfelelő szükségleteit is kiszolgáló intézménytípusokat hozott létre. Ennek nyomán ma már 11 ellátási forma (különleges és speciális szükségletű gyermekek ellátására szakosodott gyermekotthonok és lakásotthonok, a nagykorúak ellátására kialakított úgynevezett külső férőhely, illetve az utógondozói lakásotthonok) közül választható ki a legmegfelelőbb gondozási hely.

A gyermekvédelemben végbement szemléletváltás hatására egyre több ellátott nevelőszülőnél él, családias körülmények között, de a gyermekotthonokban elhelyezettek közül is minden második gondozott családi házból kialakított, úgynevezett lakás- otthonban nevelkedik, ahol a személyes gondozás, nevelés jobban érvényesülhet. Az elmúlt évtizedekben a nagy létszámú otthonok fokozatosan megszűntek, átalakultak és a lakásotthoni ellátási forma felé tolódott a hangsúly, ami jelentősen javította a gondozottak életkörülményeit. Az 1980-as években a gyermekeknek még csak egynegyede volt nevelőszülőkhöz kihelyezve, de minden évben nőtt ez az arány, és 2004-ben átbillent a mérleg nyelve, így azóta több gyermeket gondoznak a nevelőszülők, mint ahányan a gyermekotthonokban kapnak elhelyezést 2013-ban a gyermekvédelmi szakellátásban élők közel 65 százaléka már családban nevelkedhetett.

Az "az elmúlt 4 év"

Fordulat vagy reform

Inkább reform vagy reformocska

Szemléletileg elsősorban néhány vulgár konzervatív nézetet vagy annak még tovább egyszerűsített kivonatát hangsúlyozzák. (nem segély hanem munkabér jár a közfoglalkoztatottnak, stb.). Ez adja a politikai alaphangot.

A helyi önkormányzatokra vonatkozó kétharmados változások több sarkalatos törvényen alapulnak. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényen (Mötv.1) kívül különösképpen még a nemzeti vagyonról szóló törvényen (Nvt.2), valamint a stabilitási törvényen.

A sarkalatos törvények által generált legfontosabb változásokat két csoportba oszthatjuk. Vannak egyrészt a gazdasági és társadalmi értelemben "rendszer semleges" módosítások, másrészt a helyi struktúrák rendeltetését, azaz a közfeladatok ellátását is mélyebben érintő átalakítások.

A 2010-ben kezdődött folyamatot az alábbiak jellemzik:

• centralizáció
• feladatszűkülés, átcsoportosítás az önkormányzatoktól
• finanszírozási technikák módosulása

• Az utóbbi négy évben a helyi önkormányzatok kötelező feladatainak köre látványosan csökkent, összefüggésben az állami nagy ellátórendszerek átalakításával. Két év alatt egyharmadával csökkent a helyi szinten ellátott feladatok pénzügyi aránya: 2012-ben az önkormányzati kiadások nagysága a GDP-hez viszonyítva már csak 9,3 százalék volt, szemben a 2010. évi 12,8 százalékkal. Ma is kb. ilyen arány jellemző.
• 2013. január 1-jétől az állam központilag szervezi az alap- és a középfokú oktatást, ami az önkormányzatok addig a legnagyobb kiadási csoportja volt.
• Ugyancsak elkerültek az egészségügyi szakellátó intézmények, azaz a kórházak, valamint az integrált járóbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi intézmények. Már 2012. január 1-jétől központi fenntartásba vették a megyei intézményeket, ami érintett a fentieken kívül körből is számos nagyobb közművelődési intézményt: művelődési központokat, könyvtárakat, múzeumokat, levéltárakat.
• A 2012.-ben önkormányzati fenntartásban levő, fogyatékosokat, pszichiátriai és szenvedélybetegeket ellátó szociális szakosított ellátási, és a tartós bentlakásos gyermekvédelmi szakellátási intézmények 2013.január 1-jétől állami felügyelet alá vonták.

• A 2010-től kezdődően induló decentralizált közszolgáltatási rendszer alapvető átalakítása egyúttal a feladatok ellátásának központi szintre helyezése egyben a forráselosztás nyitottságát is korlátozta. Az iskolák és kórházak döntően központi költségvetésből való finanszírozása automatikusan csökkentette a nem kormányzati megoldások körét.

• Valójában a forrásszabályozási rendszer alapelve először 2007-ben módosult lényegesen, az akkor bevezetett közoktatási "teljesítménymutató" útján, azaz a standard tanulócsoport-méretre épülő normatív támogatások bevezetésével.

Majd 2010 után, a helyi önkormányzati pénzügyi változások egyik eleme – az általános centralizáción túl – a feladatfinanszírozás bevezetése volt. Ez azt jelenti, hogy a központi költségvetési támogatások egy részét az átlagos tervezett kiadások és az elvárt bevételek különbségeként kapják meg az önkormányzatok.

Ennél a finanszírozási formánál az önkormányzat egyes ellátandó feladatai alapján történik a források elosztása. Nemzetközi tapasztalatok szerint ennek a finanszírozási formának az alkalmazása akkor indokolt, ha a feladat egyértelműen kijelölhető, a teljesítés értékelhető és a szükséges ráfordítás a feladat ellátása alapján meghatározható.

• Az önkormányzatokon kívül a helyi kormányzás más alakzatainak feladatellátása képességét is szűkítették további sarkalatos törvényhozás útján. A közfeladatok ellátásában a társadalmi szerveződések pozíciója gyengült a közhasznú szervezetekre vonatkozó szabályozást fölváltó civil szervezetekről szóló törvény által. A támogatási mechanizmusok változása, valamint a feladatfinanszírozás előrevetítése nem kedvez az állami megoldásokhoz képest alternatív formák terjedésének. Az egyházak által ellátott közfeladatok tekintetében több összefüggésben is differenciálttá vált a szabályozás. Az alanyok, és a tevékenységek tekintetében kimondottan és vállaltan elkötelezett az állami viszonyulás, vagyis nem elhatárolt és nem semleges.

Összességében 2013-tól bevezetett finanszírozási technika a forrásszabályozás átalakításával kezdődött. (Mötv. 117-118. §). Viszont nem egyszerre és nem minden területen történt a bevezetés, egyúttal már év közbeni változtatásokra is sor került. 2014 elvileg a finomhangolás éve volt, 2015.-ben pedig még további módosításokra került sor, stb.

A feladat finanszírozási rendszer keretében az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon a helyi önkormányzatok

a) kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak - felhasználási kötöttséggel - a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú támogatással biztosítja, vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást biztosít,

b) az a) pontba nem tartozó feladatainak ellátásához felhasználási kötöttséggel járó,vagy felhasználási kötöttség nélküli támogatást nyújthat.

• a fenti támogatás biztosítása a következő szempontok figyelembe vételével történik:
• takarékos gazdálkodás,
• a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevételének figyelembe vétele
• a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele.

A figyelembe veendő bevételek körét és mértékét törvény határozza meg.

A törvény szerint a feladat finanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását.

Az adott feladatra vonatkozó támogatást a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag az ellátandó feladatainak kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét - az államháztartásról szóló törvényben meghatározott kamatokkal terhelve - a központi költségvetésbe visszafizetni. Kivételes esetben jogszabályban meghatározott módon a helyi önkormányzat működőképessége megőrzése érdekében kiegészítő támogatás adható.

A 2014-es költségvetésben a gyermekétkeztetés és szociális feladatok 258 milliárdot tettek ki, azaz az önkormányzati költségvetés 36%-át.

• sz. táblázat A 2014. évi költségvetési törvény IX. fejezete

Feladatkör/ágazat

2014. évi támogatás

(az elfogadott költségvetési törvény szerint)

Általános feladatok és beszámítás

131 738,2

Köznevelési feladatok

155 917,4

Gyermekétkeztetés

52 639,6

Szociális feladatok

205 021,6

Kulturális feladatok

29 257,0

Központosított előirányzatok

94 344,2

Tartalékok

39 236,9

Vis maior támogatás,

címzett és céltámogatás

7 700,0

Összesen

715 854,9

Más csoportosításban az önkormányzati feladatfinanszírozás kiemelt területei:

1. Igazgatás,
2. Óvodai ellátás,
3. Szociális szakellátás,
4. Gyermekétkeztetés.
5. Önként vállalt feladatok

A helyi önkormányzatok továbbra is önként vállalhatják olyan helyi közügyek ellátását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe.

Az önként vállalt feladatok ellátása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását.
Finanszírozásuk forrását az önkormányzat saját bevételei, illetve az erre a célra biztosított külön források képezhetik. (ha van, miből)

Gyerekbetegség vagy genetikai ártalom?

Azaz a felmerült problémák javítgathatók/ kijavíthatók vagy pedig csak kezelgethetők/kezelhetők?

Előre bocsátom, hogy hajlamosak vagyok azt hinni, hogy genetikai ártalomról van szó. Továbbá legyünk lojálisak az iszlám követőivel, akik azt tartják, hogy csak Allah a tökéletes, minden más tökéletlen. Ez határozottan vonatkozik a finanszírozási modellekre.

Meg kell jegyezni, hogy a ma alkalmazott un. feladatfinanszírozási modell nem "vegytiszta" feladatfinanszírozási konstrukció, hanem "feladatarányos finanszírozás" elvéből kiinduló, de alapjában költségkontroll modell, ami a gazdálkodási folyamatokat nem a feladatok meghatározásához és az ahhoz rendelt eredmény alapján (ez egyébként jelentősen bonyolultabb rendszert eredményezne), hanem a meghatározott feladatokhoz rendelhető költségek alakulása szerint ellenőrzi.

Vannak olyan vélemények, amelyek szerint valójában nem teljes, hanem csak részleges feladatfinanszírozásról beszélhetünk, tekintettel arra, hogy a jelenlegi finanszírozási rendszer a feladatokat csak részben és aránytalanul finanszírozza. A rendelkezésre álló forrásokból a települések egy része nem képes a kötelező közfeladatait sem ellátni, ezért a finanszírozási rendszer jelentős korrekcióra szorul.

A részleges feladatfinanszírozási rendszer bevezetése nem volt tekintettel többek között a helyi sajátosságokra, a településtípusok különböző helyzetére és lehetőségeire, a fajlagos költségek különbözőségére.

A normatív finanszírozás nagy nemzeti átlagot feltételezett, a feladat finanszírozásnál lejjebb megyünk, a feladat végrehajtásához szükséges elemekre: a feladat ellátáshoz szükséges költségelemeket tekinti: azaz munkaerő, infrastrukturális szolgáltatások, egyéb költségek, pl. méretgazdaságosság (pl. ellátottak száma) átlagát. Nyilvánvaló a költségelemeknél is csak nagy átlagokkal számolhat, talán még a munkaerő költségei becsülhetők a legjobban, tömöríthetők egy nemzeti átlagba.

A fejlesztési, de még az állagmegóvási és fenntartási költségek is kívül esnek a rendszeren. A köznevelési intézmények felújítására, fejlesztésére a jelenlegi finanszírozás keretében forrás nem áll rendelkezésre. Az önkormányzatoknak a kötelező feladat keretében az épületek működőképességét biztosítani kell, de például a felújításhoz szükséges fedezetet a hitelfelvételi tilalom miatt semmilyen formában nem tudják biztosítani.

Azt látni kell, hogy a korábbi önkormányzati finanszírozási modell nem önmagában vezetett túlköltekezéshez, nem itt csúsztak el az eladósodottság felé. Az ellenőrzés bővítése indokolt. Részben a bűnügyi krónikákból tudjuk, részben a kötvénykibocsátások és hitelfelvételek tapasztalataiból tudjuk, hogy az önkormányzati gazdálkodás neuralgikus pontja a vagyongazdálkodás volt, mivel bevételekhez kellett vagy kívántak jutni. A bevételhez jutást most is előtérben maradt, de most inkább a helyi adóbevételek kivetését forszírozza a kormányzat.

Úgy tűnik, a finanszírozási konstrukciók kialakításánál a másik szempont, hogy központból irányítottan, állami kézben tartva működtetési és létesítési takarékosság, racionalizálás érhető el. Ha az önkormányzat nem tud vagy nem akar az állami támogatásokhoz hozzá tenni, a legegyszerűbb, ha nem is az önkormányzat tartja kézben ezeket.

Ami nem fog változni, az önkormányzatok sirámai: lehetetlen helyzetben vannak, nem tudják megoldani, stb.

Néhány konkrét változás az utóbbi időkből:

Gyermekétkeztetés

A törvény alapján jelentős változások történtek:

• óvodában a fenntartó biztosítja az étkeztetést
• KIK által fenntartott iskolában közigazgatási terület szerint illetékes önkormányzat látja el
• egyéb állami iskolában fenntartó feladata
• nem állami fenntartók intézményeiben a nem állami fenntartó gondoskodik róla

Szociális és gyermekvédelmi ellátási rendszer változásai

• Az állam átvette a gyermekvédelmi, a fogyatékos és pszichiátriai/szenvedélybeteg szakosított bentlakásos ellátásokat. Erről szól az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény. Az intézmények fenntartását az EMMI által létrehozott Szociális- és Gyermekvédelmi Főigazgatóság végzi
• A közneveléssel ellentétben itt a feladat teljes vertikumában az állam felelősségébe került, tehát a szakmai feladatellátás és a működtetés egysége fennmarad, illetve a vagyon is mozog

Viszont gyakorlatilag követhetetlenné és nem összehasonlíthatóvá vált a rendszer. A település szintű ellátottság legfeljebb naturáliák szintjén követhető, bár az elnevezések változása miatt az sem mindig.

Sikertöténet

• szociális rendszer több lábon állót, vannak szabályozási keretek és elvárások és vannak képzett és elkötelezett szakemberek

• sikertörténet: a falugondnoki hálózat. Az elmúlt időszakban is gyarapodott, jelenleg 922 falugondokról van tudomásunk.

főállásban dolgoznak, kisbusszal rendelkeznek, főképpen férfiak

• A 4.sz. táblázatból az is kitűnik, hogy arányaiban csekély a népességen belül a támogatásra szorulók köre. 1-2-3 százalék, belefér. Ennyit meg kell tudni oldani.

• tényszerűen, statisztikailag minden ötödik gyermek segélyezésre szorul. Azonban a statisztikai rendszerből nem világos, hogy egy gyermek csak egyszer szerepel az adatok között, vagy többször. Sok, de ha muszáj, muszáj. Szerintem azon kellene elgondolkodni, hogy "normális-e", hogy egy asztalnál étkező gyerekek közül van, aki ingyen eszik, van aki a többszörösét fizeti ugyanazért. Nem is ülnek egy asztalhoz, ha nem muszáj.

• Másik sikertörténet, hogy egyetlen falut leszámítva minden állampolgárt elért a szociális támogatási rendszer valamilyen formája, pontosabban 2013-ban egy kivételével minden településen volt legalább egy olyan személy, aki szociális segélyre szorult és kapott.

KSH adatok szerint akadt olyan település is, ahol minden lehetséges ellátást igénybe vettek, beleértve a máshová nem sorolható, egyéb önkormányzati támogatásokat is. (budapesti kerület, nagyvárosok). 2013-ban jellemzően 10–13 féle szociális segélyre volt igény egy – egy településen, ami a települések mintegy kétharmadát érintette. A szociális támogatások differenciáltságát mutatja, hogy a települések közel négyötödében 10 vagy többféle segély fordult elő.

Az aprófalvakból leggyakrabban 10 féle ellátást jelentettek, de több olyan 500 főnél kevesebb lakosú település is akadt, ahol 13–14 féle támogatást/kedvezményt is kiutaltak. Legfeljebb 5 féle ellátás a települések mindössze 2%-ában fordult elő. Ezeket a településeket jellemzően 100-nál kevesebb fő lakja. (Az alacsony népességszám miatt vélhetően nincs szükség sokféle ellátásra, mert kevésbé differenciáltak az igények.) 15 vagy annál több féle szociális támogatást a települések 5,5%-ában vettek igénybe, népességükre jellemző, hogy több mint kétharmaduknak legalább 5000 lakosa van.

• sz. táblázat Egyes szolgáltatások elérhetősége, 2010, 2013

szolgáltatás típus

ellátási kötelezettség, településnagyság

ellátást működtető települések, 2010

ellátást működtető települések,

2013

Gyermekjóléti szolgáltatás

Minden településen

759

661

Bölcsőde

10 000 fő felett

327

724

Családi napközi

10 000 fő alatt kötelezően

234

1108

választható

n. a.

n.a.

n.a.

Gyermekek átmeneti otthona

20 000 fő felett

21

n.a.

Családok átmeneti otthona

30 000 fő felett

64

n.a.

Falugondnoki szolgáltatás

860

922

Étkeztetés

Minden településen

1838

n.a.

Házi segítségnyújtás

Minden településen

1047

n.a.

Családsegítés

2 000 fő felett

650

680

Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás

290

450

Szenvedélybetegek közösségi ellátása

69

69

Pszichiátriai betegek közösségi ellátása

69

78

Támogató szolgáltatás

216

Utcai szociális munka

50 000 fő felett

34

34

Időskorúak nappali intézménye

3 000 fő felett

862

n.a.

Fogyatékosok nappali intézménye

10 000 fő felett

144

280

Nappali melegedő (hajléktalanok nappali ellátása

10 000 fő felett

60

119

Forrás: KSH

----------------------------------------------------------------------------------------

Tartalom

Alap megjegyzések.. 1

E témát érintő alapvető jogszabályok.. 4

Néhány bevezető gondolat. 5

Nemzetközi trendek. A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere. 6

A magyar szociális védelmi rendszer. 8

Az az " elmúlt 25 év". 8

Önkormányzatok a magyar szociális rendszerben.. 11

Önkormányzatok és finanszírozási kérdések 2010-ig. 11

Közigazgatási szintek és feladatelosztás a szociális támogatásoknál 12

A középszint problematikája. 12

A társulási kísérlet. 13

A politika hatása. 14

Önkormányzati segélyezés. 15

Jövedelempótló támogatások.. 18

Kiadás kompenzáló segélyek.. 20

Krizis segélyek.. 22

Változások a szociális támogatások önkormányzati rendszerében.. 23

Intézményrendszer: a szociális és a gyermekellátás rendszere 2010-ig. 24

Szociális szolgáltatások.. 25

Gyermekek jóléte. 27

Az "az elmúlt 4 év". 30

Fordulat vagy reform... 30

Gyerekbetegség vagy genetikai ártalom?. 33

Sikertöténet. 35